Амбітний план ЄС щодо заморожених російських активів: пояснення

У міру того, як США проявляють все менший інтерес до безпосередньої участі в долі України, поступово усвідомлюється, що війна Росії триватиме довго, а Київ потребуватиме значного зовнішнього фінансування. Це стимулює ініціативу Європи щодо розблокування коштів, які зберігаються як заморожені активи Росії.

Україна потребує максимального фінансового ресурсу. За останніми оцінками, зовнішні фінансові потреби країни становитимуть близько 65 млрд доларів США в період 2026–2029 років. Наразі також тривають переговори з Міжнародним валютним фондом щодо нового кредитного пакета, оскільки попередня програма добігає кінця.

Найсвіжіша пропозиція, яка була розіслана послам ЄС у вересні передбачає інноваційний правовий і фінансовий план, який дозволить надати Україні кредит у розмірі 140 млрд євро із заморожених активів. Хоча це не становить повноцінне конфіскування російських активів, така схема стане значним кроком вперед для задоволення потреб ЄС і України, хоча і залишає низку питань відкритими.

Міністри фінансів країн Європейського Союзу проведуть нараду 9–10 жовтня у Люксембурзі, де, ймовірно, буде обговорено цей план напередодні важливого саміту лідерів ЄС 23 жовтня.

Яка нова пропозиція ЄС щодо заморожених російських активів?

Оцінюється, що загалом по світу залишаються заблокованими російські резерви Центрального банку в розмірі приблизно 300 млрд доларів США, понад дві третини з яких — близько 185 млрд євро — зосереджені у бельгійській фінансовій установі Euroclear.

Ідея полягає у тому, щоб перенаправити ці 185 млрд євро до ЄС за допомогою

“спеціального боргового контракту з Euroclear”,

як зазначено в офіційному документі.

Цей договір матиме форму боргової розписки (IOU) Euroclear, гарантованої спільно європейськими країнами, і Euroclear отримуватиме її натомість за звільнення 185 млрд євро готівкою для ЄС.

З цієї суми Європейський Союз планує надати Україні кредит до 140 млрд євро під 0% річних, який буде погашатися лише у разі отримання Україною репарацій від Росії.

Інші приблизно 45 млрд євро буде відкладено на погашення кредиту ініціативи Extraordinary Revenue Acceleration (ERA), яка на суму 50 млрд доларів була погоджена у 2024 році групою G7 на підтримку України за рахунок відсотків, що генеруються замороженими активами.

На відміну від програми ERA, Єврокомісія наразі прагне розблокувати повні 185 млрд євро, які утримує Euroclear, а не лише отримані відсотки. Водночас, пропозиція уникає повного конфіскування активів Росії — у випадку сплати репарацій Росією Україні, Київ погашатиме кредит Брюсселю, який, у свою чергу, розрахується з Euroclear, а Euroclear виплатить свої зобов’язання Центральному банку Росії.

Однак, якщо Росія не виконає сплату репарацій і її активи залишаться заблокованими відповідно до санкційного законодавства ЄС, жодні повернення платежів не відбуватимуться.

“Якщо Росія не сплатить репарації, Україна не повинна повертати кредит ЄС, ЄС не має погашати боргову розписку, і активи Російської Федерації залишаються замороженими. Тобто європейські платники податків не несуть ризиків навіть у разі непогашення Росією боргу,”

— зазначив юрист міжнародної фірми Covington & Burling Барт Шевчик.

Пропозиція визнає, що вона залежить від готовності Euroclear інвестувати у борговий контракт, випущений Брюсселем, але вказує на можливість ухвалення правил, які “змусили б” Euroclear зробити таку інвестицію.

Питання Орбана

Ця свіжопредставлена пропозиція породжує більше запитань, ніж дає відповідей.

По-перше, для реалізації плану активи мають залишатися заблокованими. Наразі санкції ЄС підлягають перегляду та продовженню двічі на рік, що вимагає одностайної згоди всіх держав-членів, і це вже багато разів ставило під загрозу Прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан разом із Прем’єром Словаччини Робертом Фіцо.

Настановча двосторінкова пропозиція пропонує юридичний механізм заміни нинішньої одностайної схвалення на процедуру кваліфікованої більшості, що зазвичай передбачає 15 країн ЄС, які разом уособлюють щонайменше 65% населення Євросоюзу.

Це нововведення гарантуватиме збереження замороження активів до моменту виплати Росією репарацій Україні.

Проте ця обхідна дорожня карта є безпрецедентною в історії права Європейського Союзу, і Єврокомісія прагне домогтися широкого консенсусу щодо цього плану, особливо важливо залучити Бельгію як країну-хазяїна Euroclear.

Прем’єр-міністр Бельгії Барт Де Вевер висловив побоювання щодо цього плану і наполягає на тому, щоб юридичні ризики поділяли інші країни Європи разом із його державою.

По-друге, навіть якщо план буде реалізований, лишається незрозумілим, як саме кошти будуть розподілені і чи вся сума буде направлена до України.

Хоча у двосторінковому документі спочатку йдеться про

“кредит на репарації Україні”,

у фіналі пропонується частина грошей спрямувати на

“співпрацю у сфері європейської оборони” та “покриття бюджетних потреб”.

Водночас, прем’єр-міністр Німеччини Мерц у нещодавньому матеріалі в Financial Times висловив думку, що кошти слід використовувати

“лише для фінансування військового обладнання України, а не для покриття загальних бюджетних цілей”.

Ситуація ускладнюється й тим, що заступник міністра фінансів України Олександр Кава заявив цього тижня про прагнення Києва мати гнучкість у використанні коштів, включно з реконструкцією та покриттям бюджетного дефіциту.

За словами Бенджаміна Гілгенстока, старшого економіста Київської школи економіки,

“бажано, щоб частина з 140 млрд євро, які має отримати Україна, була спрямована на відновлення інфраструктури та компенсацію збитків внаслідок воєнних дій”.

“Україна безсумнівно потребує значних коштів на озброєння для своєї оборони, але слід пам’ятати, що обговорювані кошти можуть бути витрачені лише один раз,”

— додав він.

Що саме являють собою заморожені російські активи і як вони допомогли Україні досі?

Як і інші центральні банки світу, Центральний банк Росії утримує валютні резерви в іноземних валютах та фінансових установах-партнерах, практика, що походить ще з XIX століття.

Іноземні резерви є активами у вигляді готівки, банківських депозитів, облігацій і золота. Центральні банки використовують їх для стабілізації національної валюти та втручання у разі фінансової нестабільності.

Близько 210 млрд євро резервів Росії перебували в Європейському Союзі на момент початку повномасштабного вторгнення Росії в Україну, та були заморожені 28 лютого 2022 року після прийняття ЄС третього пакету санкцій проти РФ.

Країни групи G7 та інші держави, зокрема Швейцарія та Сінгапур, майже одночасно заблокували російські резерви, що знаходилися під юрисдикцією їхніх фінансових систем. За підрахунками, станом на 2025 рік загальна сума заморожених активів складає приблизно 300 млрд доларів США.

Приблизно дві третини заморожених коштів або 185 млрд євро зосереджені в Euroclear — бельгійському центральному депозитарії цінних паперів, який відіграє ключову роль у світовій фінансовій інфраструктурі, забезпечуючи ефективний і безпечний рух капіталів.

Світові лідери обережно підходять до використання таких резервів, оскільки іноземні резерви особливо захищені міжнародними правовими нормами. Президентка Європейського центрального банку Крістін Лагард на цьому тижні підкреслила необхідність гарантувати, що будь-які ініціативи не послаблять роль євро та не суперечитимуть міжнародному праву.

Проте саме кошти, розміщені в Euroclear, стали центром уваги ЄС через їхній обсяг та особливості моделей роботи цієї інституції.

Оскільки цінні папери Росії, переважно короткострокові облігації, що перебували в Euroclear, поступово погашалися й конвертувалися у готівку, Euroclear розміщував ці кошти у депозитах в Європейському центральному банку, отримуючи відсотки.

Відсотки формально належать Euroclear, а не Центральному банку Росії. Однак, оскільки Euroclear зазвичай не отримує відсоткові доходи на готівкові залишки, ця організація не заперечувала проти застосування санкцій ЄС, які оподатковують цей дохід майже на 100%.